征地拆迁领域职务犯罪分析及惩防对策*
天津市人民检察院第二分院课题组
征地拆迁，关系民生基础，关系群众生活，关系社会稳定。近年来，随着天津经济社会持续健康发展和城镇化建设加快推进，征地拆迁规模日益扩大，涉及资金数额急剧增长，加之监管制度不健全，预防和惩治措施乏力，导致职务犯罪案件易发多发。如何健全机制、堵塞漏洞、严厉打击，有效预防和惩治征地拆迁领域职务犯罪，保护国有资产、维护群众权益、维护社会稳定，是各级检察机关应当重点研究解决的重大课题。
一、案件特点
1.案件数量逐年增加。2009年我市共查处征地拆迁领域职务犯罪案件5件8人，2010年共查处4件10人，2011年共查处10件24人，2012年共查处12件25人，2013年共查处18件31人，呈稳步增加的态势。
2.大要案比例较高。从查办的案件来看，由于涉及征地拆迁补偿款，多数案件数额较大，涉案金额5万元以上案件占较大比例，给被害人和国家都造成巨大的经济损失。
3.犯罪类型以窝案、串案为主。征地拆迁涉及环节多，手续复杂，犯罪分子一人实施犯罪困难较大，且容易暴露。为了规避法律，自我保护，多采取集体作案方式，形成一个主管人员牵头、具体工作人员操作，上下同谋、里应外合的共同利益链条。2009年查处的案件，窝案、串案2件5人，占40%；2010年查处的案件，窝案、串案3件8人，占75%；2011年查处的案件，窝案、串案5件19人，占50%；2012年查处的案件，窝案、串案7件20人，占58%；2013查处的案件，窝案、串案7件20人，占38%。
4.发案环节相对集中。2009年至2013年查处的98名犯罪嫌疑人中，36人涉及贪污、挪用拆迁款，24人涉及虚构、非法安置附着物，15人涉及超范围或超标准违规补偿，7人涉及建筑物测量、评估作假，6人涉及非住宅建筑物认定作假，6人涉及虚假登记、伪造产权手续。贪污手段多为虚构、虚增征地拆迁补偿资料，突击搭建、租赁建筑物、厂房、设备等，骗取补偿款后共同瓜分。挪用手段多为利用拆迁补偿金、征地补偿金、安置费用下发过程中形成的“时间差”挪用款项。受贿手段多为涉案人员在征地拆迁工作中，利用职务便利收受贿赂。
5. 犯罪主体多为城乡村镇工作人员。在目前城乡二元化管理体制下，征地拆迁领域职务犯罪多发生在城郊结合部的村镇干部及相关社会人员中。五年来查处的98名犯罪嫌疑人，其中89名为乡村村委会工作人员及科级以下职务基层公务员，占此类犯罪人数的90%。
6.社会危害较大。近年来，我市因征地拆迁引发的上访、集访、进京访、非正常访的现象多有发生，甚至引发群体性聚集事件，严重影响了社会和谐稳定。仅2013年。我愿就受理了数起因征地拆迁引发的群体性上访上诉案件，有的上访人数多达30余人，造成了不良的社会影响。
二、原因分析
1.犯罪主体政治素质不高，法治观念淡薄。近几年查办的征地拆迁领域职务犯罪案件，犯罪主体90%为城乡结合部村镇工作人员，其中60%以上为高中以下学历。这些基层工作人员，平时不学法、不懂法，守法意识不强，加之文化水平较低，放松了对自己世界观、人生观和价值观的改造，经不起金钱诱惑，不能正确认识自己行为可能产生的严重后果，一旦有机会经手财物，很容易走上犯罪道路。
2、征迁主体、被征迁主体、征迁办权责模糊。在征地拆迁工作中，征迁主体是土地或不动产的需求方，或者是商业用户，或者是国家征用；被征迁主体是土地或不动产的所有者或使用者；拆迁办则是搭建在二者之间的临时性执行机构。宪法和法律规定，土地所有权为国家或集体所有，这一规定因为没有具体的所有权主体，因此，当征迁发生时，征迁主体和被征迁主体就会处于被动地位，：被征迁主体不能或不允许与征迁主体发生直接关系，征迁主体也不能直接与他们发生接触，双方沟通的权利与义务都委托给了中间的征拆办。这就导致了权力与权利、责任与义务的割裂与模糊，
3.征地拆迁制度不规范，管理存在漏洞。一是缺乏稳定而长效的工作机制。征地拆迁工作中，应工作需要设立的办事机构大都具有临时性特点，工作人员大都由各部门抽调人员组成，在工作人员中，不负责任，捞一把就走的心理在所难免。二是工作流程没有规范性标准。征地拆迁中的土地勘查丈量、套用补偿标准、补偿款的发放等关键环节缺乏公开、公正、透明的操作流程；被征地拆迁的相关乡镇、居民委员会、村民委员会对被征地清理的原始数据、资料收集管理工作机制不健全；基层组织财务管理混乱。
4.拆迁补偿标准不统一，随意性较大。拆迁物的权属认定、测算方法、补偿款标准没有统一标准，拆迁工作人员在政策把握和权力行使上，自由操作的空间较大。这就给一些负责拆迁的工作人员提供了可乘之机。他们利用手中的权力和模糊的弹性空间，或者随意提高补偿标准，或者虚报面积数量，或者对附着物作假，从而达到多收少发的目的。仅虚构非法安置附着物犯罪，2012年八起，2013年七起。
5.刑事打击滞后，效果不理想。因为乡村基层组织基本上没有健全的财物管理制度，经手的财务资料不规范，或者根本就没有财务账目，加之一些人畏于基层干部的势力，不敢作证，不愿作证，给检察机关查办案件造成了极大障碍。同时，近几年对征地拆迁领域职务犯罪的处理有轻刑化趋势，被告人被判处五年以下有期徒刑刑罚的比例很高，适用缓刑，免于刑事处罚的也屡见不鲜，这在一定程度上放纵了犯罪。
三、对策建议
1.完善农村土地制度。认真落实党的十八届三中全会决定，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。要从法律上对集体经济组织的范围、形式、职能进行准确界定，改变当前关于“集体经济组织”规定的模糊性。集体经济组织存在多种形式，如各种合作社、村民小组等，可参照村委会设置模式在一定的集体中设立办公地点，采用诸如“公投”等民主方式处理相关集体经济组织职能。组建独立于村基层组织的集体经济组织，可以探索走一条由村民自主组建，自主管理，自主决策，适当吸纳诸如律师、会计等身份的专业人员参与的道路。
2.健全征地拆迁制度。按照党的十八届三中全会决定要求，将行政司法部门在征迁工作中的作用作为深化体制改革的重点课题来研究，增强征迁主体的责任义务意识和被征迁主体的依法维权意识，破除征迁办在征迁过程中的行政角色，将征迁办的权限由处分决定权向依法执行权转变。征迁工作中，行政机关、司法机关、司法机构、检察机关要做到各司其职，坚守职责底线，不越权、不罔权。
3.规范基层权力运行。建立公开透明的村务（社务）管理制度，探索建立村民（居民）代表参与制度，广泛接受村民（居民）监督。基层组织不仅要向人民群众公开征地拆迁法律、法规、政策，更应全面公开征地拆迁面积、产权人、户籍人口、应拆除面积、附属物、补偿标准、补偿金额等具体信息。加强村账、社账统一管理，完善基层组织岗位设置。全面健全村账由镇管、社账由街管的制度体系，尽快建立征地拆迁补偿款等“专款、专户、专管”制度，对征地拆迁补偿款及其他专用款项要统一管理、合理使用。规范岗位设置，按照财经法规和会计制度，设置会计、出纳及审核岗位，不能一人兼任。
4.提高乡村干部素质。要从征地拆迁主体的素质、所处环境出发，有的放矢的制定相应的预防措施。检察机关与纪检监察部门要针对征地拆迁领域进行深入开展走访调研，主动发现基层党员干部身上存在的要求不严、思想懈怠的问题，针对重点人员，如经手征地拆迁补偿安置款项的领导干部、财务人员等，采用诸如专题讲座、警示展览、督导巡视、个别谈话等多种形式加大涉及征地拆迁腐败犯罪预防宣传力度，筑起基层党员干部的思想防线。
5.强化职务犯罪预防工作。要建立健全检察机关与纪检、公安、土地等行政机关联系工作机制，强化涉嫌渎职犯罪案件线索移送制度，并加强检察机关内部相关部门的配合协作，实现人力、物力上的优势互补和案件线索上的资源共享，进一步提高侦破案件的水平和收集证据的能力，为惩治该领域内的渎职犯罪创造有利条件。要加强个案分析，准确提出检察建议，注意发现、收集、分析征地拆迁领域职务犯罪的成因和背景，认真剖析犯罪分子走上犯罪道路的主客观因素，从征地拆迁资金的管理和监督角度查找漏洞，适时对发案单位提出检察建议，并督促发案单位整改落实，发案单位整改落实之后对职务犯罪预防部门要作出回复。要建立征地拆迁领域巡查制度。职务犯罪预防部门对于征地拆迁领域容易滋生职务犯罪的关键环节进行重点防范，不定期对相关征地拆迁部门进行巡查，并赋予巡查人员质询权、建议权，确保检察机关在预防和惩治征地拆迁领域职务犯罪中的主体地位。
6、加大刑事打击力度。对于征地拆迁领域职务犯罪案件，要做到发现一起查处一起，绝不手软。做好群众来访接待工作，对有价值的举报线索，控告材料，要认真登记整理，及时移送相关部门。要做好职务犯罪侦查工作，针对征地拆迁领域腐败犯罪存在隐蔽性强、熟人作案、攻防联盟等特点，要主动深入基层一线发现案件线索，尤其对于人们群众关心的征地拆迁领域贪污、受贿、挪用犯罪要快速有效地收集和固定证据。要讲究侦查策略，争取以点带面，在着力办好大案、要案的同时，主动发现窝案、串案。要做好公诉和二审工作，适时提前介入侦查，引导证据的收集和固定，充分运用好量刑建议权，在法律规定的量刑幅度内严厉打击违法犯罪，确保征地拆迁领域职务犯罪得到从严惩治，依法维护征地拆迁秩序，维护人民群众合法权益。
*市检察院于世平检察长、市委政法委副书记高从善同志、市政府法制办主任雷颖君分别对此文作出批示，并刊登于2014第4期《天津政法》。